大哉问建立「法官超过独立」的任用制度，是台湾司法改革的核心挑战课题，值得大家共同关心！（图/取自网路）

作者/苏焕智

5月30日立法院通过了行政诉讼法修正案，此次修正案主要的目的在于废除地方法院行政诉讼庭，并在高等行政法院增设「地方行政诉讼庭」。

不过此次行政诉讼法的修法，是一个不利于人民寻求行政诉讼的修法！不但没有进步，反而是让人民更不方便。

一、对人民寻求司法救济更不方便：

目前在地方法院原设有「行政诉讼庭」，处理简易行政诉讼程序，内容包括：

1、税捐课徵事件，新台币40万元以下者。2、行政罚锾40万元以下。3、公法财产诉讼新台币40万元以下者。4、行政告诫、警告、记点、记次、讲习、辅导教育或其他相类轻微处分。5、移民署行政收容事件，或合併请求损害赔偿者。6、其他法定简易诉讼程序。

2021年一年共有13776件，原由全国各县市22个地方法院行政诉讼庭就近处理。但修法后这些案件全部集中在北中高三个高等行政法院来处理，的确造成人民非常不方便。

例如连江县、金门、花莲、宜兰的要跑来台北高等行政法院来处理，台东、澎湖、嘉义、台南跑到高雄高等行政法院。

二、第一审第二审同一个法院，人民能相信其公正吗？

将「高等行政法院」列为第一审，也跟人民的认知不符；为什么没有「地方行政法院」，就直接跳到「高等行政法院」？

而且在「高等行政法院」下，分为「地方行政诉讼庭」及「高等行政诉讼庭」，人民会认为「第一审跟上诉审」是同一个法院的理解，如何能期待上诉审公正呢？

三、诉愿及行政诉讼驳回率太高，司法人权不佳的指标：

2020年中央各级机关的诉愿案共12941件，作成决定的9783件，其中撤销原处分的748件，佔比祇有7.7%。其中不受理决定的有1917件；至于不服中央政府诉愿决定提起行政诉讼的案件有1428件，佔14.6%。

至于行政法院的判决，以2020的调查显示，针对行政院及各部诉愿决定，提起行政诉讼判决案2299件，驳回2044件，佔88.91%。撤销原处分的祇有255件，佔比11.09%。

2020年地方机关诉愿案有9076案，作成诉愿决定的有6957案。其中撤销原处分的有696件，佔比约10%。不服地方政府诉愿决定提起行政诉讼的案件有629件，佔比9.04%。

2020年针对地方政府诉愿决定提起行政诉讼的案件共741件，判决驳回644件，佔比86.91%；撤销诉愿案件97件，佔比13.09%。看来行政法院比较敢撤销地方政府的处分。

台湾目前诉愿制度，得到救济不到10%，而行政法院的救济率也祇有11%，都非常偏低。人民权利常常受到政府的霸凌！

四、行政诉讼法修改，应优先落实三级三审；目前我国採「诉愿前置主义」只有二级二审，应「废弃诉愿前置主义」，允许人民直接对政府提起诉讼：

我国目前採取「诉愿前置主义」，徒浪费人民寻求司法救济的时间。一般情况人民在受到政府不当的行政处分时，在提起诉愿前，往往已向政府陈情，或先拜託民意代表协助。在无法如愿下，不得不提起诉愿。而如前所述诉愿成功机率低于10%效益不彰。

诉愿体制也有如下根本缺失：

1、诉愿委员都是政府聘请，难免与政府部门有人情关係，影响其超然独立。

2、委员都是兼职，出席费有限，很难要求事先对案情有深入了解。所以幕僚单位意见往往已经引导诉愿委员的决定。

3、诉愿委员会往往由法规幕僚兼任；基于同僚关係容易偏袒政府也是人性之常。

4、而诉愿程序没有依诉讼程序，让当事人亲自出席陈述、相互诘问，针对争点论述，往往仅凭书面意见作决定。

诉愿前置主义，反而牺牲人民三级三审的一个审级，变成二级二审。所以行政诉讼制度改革应先废除诉愿前置主义。让人民可以直接到法院来告政府，落实三级三审。

五、应该废除行政法院，回归普通法院：

由于我国受到留德学术界的影响，司法制度採取二元主义或多元主义，将一般民刑商法归普通法院审理，而行政诉讼另设立高等行政法院及最高行政机关。另外如设立智慧财产法院及商业法院。

不过从人民权利保障的立场来看，我认为台湾应该学习英、美、日本诉讼体制一元主义，应该通通归普通法院审理，不宜另设立行政法院。行政法院是为统治者利益而设的制度。

而且现实上许多法规根本不能那么纯粹划分为私法、或公法；常常兼具有公法及私法的性质。二元诉讼体制，反而给二个法院互推皮球，陷人民于不义之中。兹举二个在二元诉讼体制下，人民活生生的受害案例。

（一）松山机场国宅案件公法遁入私法：

该案件是民国50多年政府为解决军人军眷居住，由于政府没有钱，乃提供土地供作军人贷款自建国宅。就国宅而言它是政府提供贷款福利，具有公法及民法双重性；而就政府提供土地供军人建国宅也是履行福利的公法行为。国防部又认为是老旧眷村公法关係，结果在50多年后，国防部以买受人违约佔用提起民事诉讼，要求拆屋还地，民事法庭祇考虑「民事关係」，完全不考虑「公法关係」。採取司法机关二元主义的缺点，就是司法机关自己设限，民事法院完全忽略公法关係，这就是监察院纠正的「公法遁入私法」。而白白牺牲了国宅买受人。而国宅受让人要求行政法院审判时，行政法院又以民事法院已判决确定，而拒绝审理。

所以司法二元主义，非常成为法官拒绝整体思考法律关係，互推责任的借口。不利于人民权利的救济。

（二）农委会介入斗南镇农会选举为例：

现在许多法律公私法交错，行政处分及民事关係错纵複杂，例如农会法。农委会以斗南镇农会某一理事涉及贿选被起诉，而史无前例在未判决确定前，即依农会法46条撤销其理事资格，其实这是违法行政。

当事人提起行政诉讼停止执行假处分，结果一拖八个月，最后才由最高行政法院裁定准许确定。期间对造利害关係人提出民事诉讼确定，当事人提出民事主参加诉讼希望能合一确定。结果被地方法院以公法关係驳回。上诉后，当事人的行政行政停止执行在最高行政法院得到胜诉，目前仍在民事高等法院审理中；又因为农委会的本诉在高等行政法院仍在审理中，所以民事高等法院不知道怎么处理。由于採取二元诉讼体系，使两方当事人的权利被踢来踢去，互推责任而无法得到即时合一确定，而且行政院诉愿及高等行政法院均袒护农委会，官官相护。使农会陷入内战，双方皆全力採取行、民、刑诉讼抗争。这就是司法诉讼採取二元体制活生生的困境。

我相信类似这种诉讼二元体制造成人民的痛苦，应该很多。

（三）应採英美日司法一元体制：

政府侵害人民权利，如何保障人民诉讼救济权利，才是现代民主宪政国家最核心的课题。採取司法二元主义让人民受到政府侵犯时，普通法院、行政法院互推皮球，人民疲于奔命！所以台湾应该改採英美日司法一元体制。

而且在组织上其实非常容易达成，祇需要在普通法院增设「行政诉讼庭」即可；将高等行政法院併入高等法院「行政诉讼庭」；最高行政法院则併入最高法院。

其实司法二元体制或多元体制，祇是製造更多「司法高官」；而且更有利于政府控制行政法院法官法官。

至于行政诉讼是否一定需要行政诉讼专业法官，其实是藉口。现代民主宪政体制，人民与政府立于平等对待关係，才是最核心的价值；如果脑袋充满着「政府高权至上」的「行政法学专业」而缺乏基本人权的尊重，那才真是国家法西斯化的危机！

六、司法院长恐沦为总统的法官局长：

司法二元体制，如果法官的任命、考绩、升迁是相对独立的，可接受人民监督的，也许问题还没那么严重。但我国法官任命、考绩、升迁，依据法官法第四条规定，由司法院人事审议委员会负责。根据司法院人事审议委员会，由司法院人事审议委员会由司法院长为当然委员并任主席。其余委员产生如下：

1、司法院长指定11人。

2、法官代表12人：

最高法院法官代表1人、最高行政法院法官及惩戒法院法官代表1人、高等法院法官代表2人、高等行政法院及智慧财产及商业法院法官1人、地方法院及少年及家事法院法官代表7人，由各级法院法官互选之。

3、学者专家三人：由法务部、全国律师联合会各推举检察官、律师以外之人3人，送司法院院长遴选。

所以司法院长可以指定14人，再加上他本人一票，已稳定过半，完全可以遂行其意志。

这个法官人事审议委员会，就是两大特色：

1、总统、司法院长可以完全主导法官的任免、升迁。司法院长可以説本质上是总统的「法官局长」。

2、法官佔绝大多数，官官相护的体制。

这样的体制当然更容易形成行政法院的法官是不敢得罪中央行政机关，以免得罪总统！而採取司法二元体制使总统、司法院长、行政院更容易掌控行政法院的法官、庭长、院长。

七、结语：

人民权利受政府侵犯时，如何公平救济，是现代民主宪政国家的人权指标。台湾目前诉愿救济不到10%，行政法院救济也祇有11%，很低。代表台湾人民很容易受政府霸凌。

此次行政诉讼法修正完全没有回应人民的期待。我们认为改革之道：

1、取消诉愿前置制度，让人民可以直接对政府提起诉讼救济；

2、不应该取消地方法院行政诉讼庭，反而应全面扩编。

3、应取消司法二元体制；学习英、美、日司法一元体制，以利合一确定，也较能保障人民权利。

至于如何建立「法官超过独立」的任用制度？则是台湾司法改革的核心挑战课题，值得大家共同关心！

作者简介

苏焕智，前台南县长，曾任第二、三、四届立法委员。台大物理系肄业，台大法律系毕业，辅大法研所硕士。现为台湾维新召集人，大员法律事务所律师。

老孙侃时政》屈原带给我们的反思薛子随笔》寓言“阿花的故事”戴立宁随想录》真理是种彻底裸露的真实侠客会客室》这样也可骗34亿，台湾怎么啦！维港看云》改革要讲天时地利人和